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15. Indebitamento

L'art. 41 legge n. 448/01 prevede, al comma 1, che il Ministero dell'Economia e delle Finanze "coordini l'accesso al mercato dei capitali da parte degli Enti Locali, allo scopo di contenere il costo dell'indebitamento e monitorare l'andamento delle "finanze pubbliche". (Vedasi ora anche art. 1.737 L.F. 07).

Riguardo agli strumenti per accedere al mercato, il comma 2 prevede che gli Enti possano emettere titoli obbligazionari e contrarre mutui bancari con rimborso del capitale in un'unica soluzione alla scadenza, previa costituzione, al momento dell'emissione o dell'accensione, di un fondo ammortamento del debito, o previa conclusione di contratti a termine del tipo swap, per l'ammortamento del debito. L'art.1.70 della legge 311/04 ha soppresso la possibilità di contrarre mutuicon rimborso del capitalein unica soluzione alla scadenza del prestito.

E' inoltre prevista la possibilità della conversione dei mutui contratti successivamente al 31 dicembre 1996.

Sulle nuove condizioni dei mutui vedasi art. 1.68 legge 311/04.

Il comma 2 dell'art. 41 della Legge 448/01 introduce sostanziali novità in merito alla possibilità di convertire i mutui contratti successivamente al 31.12.1996, mediante l'emissioni di prestiti obbligazionari o mutui, qualora l'operazione consenta una riduzione delle passività a carico degli enti.

La norma in oggetto, invero, non è un'assoluta novità nel campo degli enti locali: già l'art. 49, comma 15, della legge 449/1997 prevede l'estinzione anticipata con il sistema bancario. Tale norma recita che ".. gli enti locali possono procedere negli anni dal 1998 al 2005 all'estinzione anticipata di passività onerose derivanti dai mutui in essere al 31 dicembre 1996 con le banche mediante la contrazione di nuovi mutui di importo non superiore al 25% del residuo debito alla fine dell'anno precedente attestato dall'istituto mutuante, maggiorato dell'indennizzo eventualmente previsto a tale titolo nei contratti in precedenza sottoscritti".

"Tale facoltà non comporta alcuna modifica in ordine alla durata originaria e all'ammontare del concorso statale eventualmente concesso sul mutuo. Gli enti locali possono altresì procedere all'estinzione anticipata dei mutui mediante entrate in conto capitale, compresi gli oneri di urbanizzazione".

La Finanziaria del 1998 e la relativa circolare esplicativa (Circolare del Ministero del Tesoro, del bilancio e della programmazione economica n. 26549 del 02 settembre 1998) esprimono in modo dettagliato le condizioni necessarie per la buona riuscita dell'operazione di estinzione anticipata dei mutui.

Ambito soggettivo (soggetti mutuatari):i destinatari della norma sono gli enti locali, quindi comuni, province, comunità montane, consorzi fra enti locali che svolgono funzioni istituzionali, città metropolitane, unioni di comuni.

Ambito soggettivo (soggetti mutuanti): la norma si riferisce alla stessa categoria di soggetti (esclusivamente banche) con la quale sono stati stipulati i mutui originari, oggetto di estinzione anticipata. E' importante sottolineare come la norma non sia applicabile ai mutui contratti con la Cassa Depositi e Prestiti, per la quale il rimborso anticipato è regolato da norme speciali. L'art. 1.699, della legge 296/06 ha soppresso i Piani finanziari il cui rispetto consentiva il rimborso anticipato senza penalizzazioni.

Ambito oggettivo: i mutui interessati sono quelli in essere alla data del 31 dicembre 1996, ovvero quelli in essere giuridicamente a tale data. Non è necessario in nessun caso che l'ammortamento sia iniziato; il debito residuo può quindi essere costituito dall'integrale ammontare della posizione debitoria. Non si possono estinguere i mutui con onere di ammortamento a totale carico dello Stato o di altri enti in quanto non costituiscono "passività onerose" degli enti locali. Per i mutui parzialmente assistiti da contribuzione l'ente locale deve verificare l'impegno del concedente il contributo a conservare la contribuzione originaria, in quanto il venire meno della contribuzione esterna potrebbe ridurre o annullare i benefici scaturenti dalla estinzione anticipata.

Importo: con la Finanziaria 2002 non esiste più il limite del 25% (ovviamente per i mutui contratti successivamente al 31.12.1996), consentendo la conversione di tutti i mutui in ammortamento, purché l'operazione comporti una riduzione del valore finanziario delle passività totali a carico degli enti.

Risorse utilizzabili al fine dell'estinzione

MUTUI DA DESTINARE AL PAGAMANTO DEL CAPITALE RIDOTTO.I mutui possono essere contratti per un importo non superiore al residuo debito alla fine dell'anno precedente, attestato dall'Istituto mutuante, eventualmente maggiorato dell'indennizzo contrattualmente previsto. Come detto, la nuova norma supera il limite previsto nell'art. 49 della L. 449/97 e della Circolare esplicativa.

ENTRATE IN CONTO CAPITALE E PROVENTI ONERI DI URBANIZZAZIONE. Ovviamente queste entrate, eventualmente anche insieme ad altre, possono costituire una quota dell'avanzo di amministrazione che il comune può utilizzare al fine dell'estinzione anticipata di mutui.

Fino al pagamento anticipato vale il piano di ammortamento già concordato, poiché non esistono disposizioni che prevedano ipotesi diverse o contrarie.

Prestiti obbligazionari: è la novità più rilevante. E' ammesso esplicitamente l'utilizzo dei prestiti obbligazionari, sempre a condizione che l'operazione comporti una riduzione del valore finanziario delle passività complessive, al netto però del vantaggio fiscale di cui gli enti locali beneficiano sulla ritenuta degli interessi ex art. 2 D.lgs 239/96, così come modificato dalla legge 342/00 (vedasi comma 163 L.F./06).

La Circolare del 1998 dà un'interpretazione innovativa e vantaggiosa per gli enti in merito alla possibilità di effettuare l'operazione: è specificato infatti che l'esercizio della facoltà è "un diritto potestativo" in capo agli enti locali. La banca non ha potere contrattuale. Tale impostazione, peraltro, non è stata condivisa dall'ABI che ha espresso l'infondatezza di detto diritto attraverso un'apposita Circolare (2 novembre 1998).

Un'ultima importante precisazione è stata poi introdotta relativamente al concetto di "estinzione anticipata": con tale locuzione si intende non solo l'azzeramento di un mutuo esistente bensì anche la riduzione dello stesso.

L'opportunità concessa agli enti locali si basa sul criterio della convenienza economica delle operazioni, sfruttando migliori condizioni di mercato per l'accessione di nuovi mutui, mantenendo comunque l'eventuale contributo erariale concesso.

L'obiettivo è evidentemente quello di ridurre il valore finanziario delle passività, ovvero di attuare politiche attive di gestione del debito. In tal caso, però, gli enti che sfrutteranno la norma, dovranno prestare molta attenzione alla dimostrazione della convenienza economico-finanziaria del rifinanziamento, espressa in termini di costo effettivo del debito.

Circa il vincolo di destinazione, sancito anche dalla recente riforma costituzionale, in base al quale gli enti locali possono indebitarsi per finanziare solo le spese in conto capitale, va detto che nella sostanza l'ente locale non assume l'onere di un indebitamento, in quanto il capitale riveniente dal nuovo mutuo viene utilizzato per estinguerne uno precedente.

Il comma 163 della L.F.06 modifica il regime dell'imposta sostitutiva (12,50%) dovuta sugli interessi maturati sui prestiti obbligazionari. Anziché la retrocessione agli enti emittenti da parte dello Stato del 50% dei suddetti interessi incassati da qualsiasi soggetto (lordisti e nettasti), èprevisto il versamento diretto ai suddetti enti dell'intera imposta maturata sugli interessi dei titoli sottoscritti dai soli soggetti nettasti.

Va infine notato che con D.M. 20.06.2003 (G.U. n. 144/03) è stata autorizzata la Cassa Depositi e prestiti a rinegoziare i mutui concessi agli Enti locali alle seguenti condizioni:

interesse dei mutui in essere pari o superiore al 6%;
durata residua di ammortamentopari o superiore a 10 anni;
residuo debito da ammortizzare superiore a 100.000 euro per ogni posizione.

Lo schema di deliberazione predisposto dalla Cassa DD.PP. richiede anche l'impegno a non utilizzare le risorse rivenienti dalla rinegoziazione alla copertura di spese correnti. La domanda andava presentata entro il 30.09.2003. L'ANCI ha richiesto la modifica delle condizioni, che hanno escluso dall'operazione i piccoli comuni e la riapertura dei termini.

La Cassa DDPP ha recentemente proposto altre forme di rinegoziazionedei mutui da essa concessi.

Contributi statali

L'art. 11 del D.L. 159/07, convertito nella legge 222/07, ha previsto contributi statali per far fronte agli indennizzi per estinzione anticipata di mutui e prestiti obbligazionari mediante l'utilizzo dell'avanzo di amministrazione. L'art. 2.13 L.F./08 ha stabilito che l'avanzo di amministrazione può essere utilizzato anche per il rimborso anticipato di prestiti.

La legge finanziaria 2005, relativamente all'indebitamento, ha dettato le seguenti nuove regole, come di seguito modificate:

LE OPERAZIONI DI AMMORTAMENTO del debito con rimborso unico a scadenza e le operazioni con strumenti derivanti devono essere trasmesse, prima della sottoscrizione, al MEF. L'Ente deve conservare per 5 anni i dati delle operazioni suddette. L'organo di revisione vigila su tali adempimenti (Art. 1.737 e 738 L.F. 07);
LIMITI ALL'INADEMPIMENTO. Il limite del 25% degli interessi rispetto alle entrate correnti previsto dall'art. 204 del Tuel viene ridotto al 12%. L'art. 1.698 della L.F. 07 ha portato tale limite al 15%. Gli Enti che hanno superato il limite del 15% devono gradualmente rientrare, come segue: 20% entro la fine del 2008 e 15% entro la fine del 2010.
APERTURE DI CREDITO. Viene prevista, modificando vari articoli del Tuel, una nuova forma di indebitamento che consentirà di avvicinare le fasi delle erogazioni con quelle degli utilizzi, con benefici sul costo degli interessi passivi (comma 68 della legge 311/04).
BOC IN POOL. E' consentita l'emissione di prestiti obbligazionari congiuntamente da più Enti locali. Nel caso di rimborso del capitale in unica soluzione alla fine del prestito, non è più obbligatorio il deposito del fondo presso il tesoriere (commi 68 e 69 della legge 311/04).
RINEGOZIAZIONE DEI MUTUI. Gli Enti locali sono obbligati a convertire in prestiti obbligazionari o a rinegoziare i mutui con oneri a carico (parziale o totale) dello Stato. L'operazione è sottoposta a due condizioni: che sia consentito dalle clausole contrattuali e che sia conveniente (commi dal 71 a 74 della legge 311/04).
DERIVATI. Gli Enti locali possono ricorrere a tali operazioni solo se le stesse producono riduzioni finale del debito e riduzione alla esposizione ai rischi di mercato (Art. 1.736 L.F. 07). L'art. 1.381, 382, 383 e 384 L.F./08 stabilisce che i contratti su strumenti finanziari, anche derivati, sottoscritti da regioni ed enti locali devono recare le indicazioni che saranno stabilite con D.M. Il MEF verificherà la conformità dei contratti al suddetto decreto. La regione o l'ente locale sottoscrittore deve attestare espressamente di aver preso in considerazione i rischi e le caratteristiche dello strumento proposto, evidenziando in apposita nota allegata al bilancio gli oneri e gli impegni finanziari derivanti da tali attività.

Vedasi anche punti 10 e 18.33.